[人事] 與公務無關之行為應有參考標準（二）

有關「上班時間不得從事與公務無關之行為」之討論(二) / 張 111.6.19

昨日，筆者曾寫一篇〈有關「公務員上班時間不得從事與業務無關之行為」應有參考標準〉，並與公門同仁(不任職於相同機關單位)有些討論。覺得有繼續討論之必要，所以繼續撰寫。

一、討論本問題之動機

臺北市政府111年6月9日函，對所屬機關、學校，重申公務員於上班時間內不得從事與公務無關之行為；此前，行政院人事行政總處102年5月30日函、行政院人事行政局98年函，亦申明「不得從事與公務無關之行為」，並皆請所屬機關、學校，依公務員服務法、考績法令等，對屬員嚴加考核及適當處理。

(一)個人管見以為，「與公務無關之行為」宜有參考標準，以保障基層同仁權利。從事「與公務無關之行為」，既可能遭到懲處，相對應合理限制機關首長、單位主管、人事人員之判斷裁量權，留給基層公務同仁合理的休息空間，不致因細微事務受到指責，或因為害怕受到指責而不敢休息。

(二)人事行政主管機關如能對「與公務無關之行為」列出「絕對不可允許」或「原則上不允許，但有例外」的行為樣態，以為參考標準，則所屬機關、學校人事單位，在事實判斷、進行懲處、免於究責等各方面，應能減少爭議。

(三)敝人曾於110年11月3日以個人身分對行政院人事行政總處102年5月30日函，以個人所想或網路討論所見之行為樣態，詢問法規適用之疑義，總處Email回函略以，因涉身分屬性、事實認定，且為內部差勤管理，建議先詢所屬機關人事單位。

(四)敝人除曾與自己的同事討論過此議題外，也曾與其他機關、學校服務的公務同仁討論過此問題。有的公務同仁認為，本來就很難制定參考標準，無論是「與公務無關之行為」還是「休息時間可從事之行為」，都是不可能詳細列舉的。我也同意要完全列舉行為樣態是很難的，但如果只是「例示」舉出「絕對不許的行為」，並加上「允許休息空間」的聲明，是否仍有可行性呢？

(五)民主國家，要限制人的權利、自由，須注意必要性、正當性。一個公務人員，如果被判定從事「與公務無關的行為」，可能因此被懲處，影響平時考核、年度考績，對於公務員個人權利之影響，不可謂不重大。對於這樣有影響力的規範，應要適當追求「明確化」，或嘗試限縮「主觀」判斷的空間。

(六)現代科技發達，權利意識高漲，發聲管道多元。但「能進」或「願進」公務機關服務，了解公務辛勤的民眾，畢竟只有一部分。若從「非公務員」的角度來看，某公務員一旦被指責「從事與公務無關之行為」，先無論該事實認定有沒有再討論的空間，網友可能早已口誅筆伐，加上媒體追蹤報導，那是多大壓力。而被指責的公務員，可能也曾為公門貢獻青春歲月，無數勞心、勞力，因為單一事件而被指責到幾乎待不下去(可能有人還活不下去)，這應不是當初禁止「從事與公務無關之行為」的目的。

當初，這規範的目的，應是維護公務員上班紀律，注重行政效率，不許公務員愧對國民所託、政府交付的公職任務。規範的目的，顯然是正當而合理的，但也一定要留意：如何避免被不當使用(濫用)，降低為達成某些其他目的之手段。

二、目前可見的「與公務無關行為」之參考標準

其實，行政院人事行政總處102年5月30日函，雖然僅申明「不得從事與公務無關之行為」，但部分直轄市政府、縣市政府或個別機關、學校，已訂立了內部給屬員的規範，明確列出「上班時間不允許從事」的行為樣態，例如：

(一)臺北市政府111年6月9日府授人考字第1113004695號函
這份公文提到：「本府已多次函請各機關學校向同仁加強宣導，不得於上班時間內從事與公務無關之行為，例如瀏覽股票、購物網站、從事網路遊戲、博弈或於外部網站發表個人言論等影響機關形象及業務推行之行為。」

(二)桃園市中原國小訂定「從事與公務無關行為之防弊措施」
明文規範「共同遵守項目」，包括：上班不得玩網路遊戲、高聲喧嘩、聚眾嬉戲、閱讀書報、收看電視、抽菸與飲酒、上網看股票或色情網站。

(三)新北市立林口國中「維護辦公紀律及查勤注意事項」
具體措施包括：嚴禁員工於校園嚼食檳榔及抽菸，並禁止與業務無關之網路行為，如：投注彩券、買賣物品、下載影片、玩遊戲、聊天、觀看股票，或非因業務需要連結臉書、噗浪等社交網站。

(四)雲林縣政府與所屬機關學校加強差勤管理及辦公紀律注意事項
明示：簽到後，辦公時間內不得再外出用餐、購物、買菜或處理個人事務」，不得翹班接送小孩上下學，禁止帶小孩至辦公室嬉戲玩耍，要求單位主管應巡查並嚴禁辦公室內從事：抽菸、吃檳榔、閱報、喝茶聊天、滿身酒味、下棋、織衣物、燒煮食物、穿著暴露、穿拖鞋、玩牌、帶寵物玩耍及遛狗、上網觀看股票、色情網站、下載影片、玩遊戲軟體等。

(五)澎湖縣政府公務人員上班時間應行注意事項
明文規範「本府及所屬機關學校公務人員上班時間內不得從事以下與公務無關之行為：從事股票買賣及簽注彩券、玩網路遊戲、嚼食檳榔、喝酒、未依請假規定而擅離職守、其他與公務無關之行為。」並明文賦予主管「應親自或指派專人負責查勤及維護辦公秩序」之責任。

其他，像是台中市政府南區區公所、高雄市政府林園區公所，也都有明文禁止「與公務無關之行為」，並舉出一些行為樣態。上述這些，是網路Google能查到的，應當還有其他地方政府、機關、學校自行曾訂定參考標準，告訴所屬員工，什麼行為是絕對不允許的。

看了這些「與公務無關」之行為樣態，個人看法是：這些行為樣態，大多都是明確而合理的，本應禁止在上班時間從事的行為。又因為無法列舉窮盡，所以保留「其他與公務無關之行為」，仍有必要。不過，這些機關、學校，已經儘可能提供一些行為樣態，建立參考標準，減少判斷上的爭議。參照上述的明文規定，員工被很清楚地要求：上班時間內，不能玩遊戲、看股票、網購、色情網站、玩牌、玩寵物等等，並沒有從事幾分鐘的差別。

三、保留休息空間是人性需要，也是維護行政效率及法規合理化之必要

對部分機關、學校明文規範，嘗試提供「與公務無關之行為」判斷標準，個人很敬佩，也很肯定。但接著要提問的是：有沒有休息空間？可休息的程度如何？例如，雖然某機關明文規範寫著禁止上班「喝茶聊天」，是不是實際上是有程度差異的？還是真的要完全落實文字的規範，絕對不能喝茶，只能喝水、喝果汁、喝可樂？且不能閒話家常(昨天我鄰居吵架、我扁了兒子一頓)，每句話都需要與公務有關？

喝茶、喝水、聊天幾句，或者吃些點心，應是人情之常。予以容許，其實也是照顧員工，因為適當休息或放鬆，也能提高或維持行政效率。但喝茶、喝水或聊天的程度，當然不能影響自己或他人辦公。所以，單就不得「喝茶聊天」這行為樣態，個人認為，可能有必要加上時間或程度的適當說明。

不過，對於所有已提出的，禁止從事的「行為樣態」，假如又一一提出程度、時間的限制，似乎不可能，而且也會使法規過於冗長。個人管見，提供兩點作法供參：

(一)訂立原則性的排除規定
即在聲明 「不得從事與公務無關之行為」同時，也聲明「允許適當休息空間」，例如：「上班時間內，不得從事與公務無關之行為，但社會通念所能接受之休息情況，不在此限」。刑法尚有所謂「微罪不舉」，行政機關對於自己同仁，不應也不必動輒以規則相繩。惟，這會引發進一步討論，什麼是「社會通念所能接受之休息情況？」

(二)訂立休息時間，在休息時間內，允許較多自由
這點應該是學校比較容易達成，因為學校可以鐘聲做全體職員工的作息參考。但一般行政機關，是否也可比照辦理？如果有可能，規範就可以是：「上班時間內，不得從事與公務無關之行為，但在機關約定之休息時間內，得適當處理個人事務。」這將引發的討論是：是否有需要訂定全體一致的休息時間？

訂定原則性的排外條款，或明定允許休息時間，是告訴所有的公務同仁，包括主管、首長、人事人員，要認定同仁「從事與公務無關之行為」，不可任憑主觀判斷，且要留空間給同仁。從法規上，就要把這樣「留空間給同仁」的精神表達出來。否則，完全依照現有的規範文字，就只是「不許與公務無關之行為」，上班都不能分神於公務之外，那麼，誰人做得到呢？

四、結論

昨日與今日今兩篇拙文，敝人已經將個人對於「上班時間內不能從事與公務無關之事務」，個人的相關疑義、看法及建議，敘述完畢。再次整理如下：

(一)現有法令及函釋，明文規範禁止公務員上班從事「與公務無關之行為」，而違者將受到相關懲處，對於何謂與公務無關行為，應有參考標準。

(二)目前有部分地方政府、機關或學校，在訂定內部的差勤管理、辦公紀律時，除依照法規與前述行政院人事行政總處的函文，宣示不得「從事與公務無關之行為」，亦明確提出一些行為樣態，如玩遊戲、瀏覽股票、網購等。

(三)對於休息時間的存在與必要，個人建議明文宣示，以原則排外條款，或明定休息時間的方式，給公務同仁在公忙時留下休息空間，亦可避免部分主管憑主觀判斷「與公務無關之行為」，特別盯視部分同仁。

雖然，筆者針對現有的法令、人事行政主管機關函釋，提出疑義與建言。但個人另外有一些看法，也想供基層公務同仁參考：

古人云：「用志不紛，乃凝於神」，國中國文課本曾引用《孟子》中的典故，某人聽課「惟弈秋之為知」，所以能得到弈秋的技藝。上班專心於公務，儘量不分心於旁騖，是對法令規範的重視，是對國家、國民的責任感，但其實也是對自己人生境界提升的自我勉勵。公務之中的每一個環節，若細思量去，應都能有所得。大學所說格物、致知、誠意、正心，仍都要從當下一念的誠正之心開始做起。我們若能共勉，讓此心於上班八小時內、下班八小時內，力求清淨光明，又怎會被太多旁鶩所分心？小妹不敢說教，也是自我提醒。普賢菩薩警眾偈云：是日已過，命亦隨減；如魚少水，斯有何樂？當勤精進，如救頭然，但念無常，慎莫放逸。」外在的法令很重要，但人生路上，應有比法令更為重要的自我要求。我的公職生涯，或許但不一定還有三十年，公門修行所修何事？人生路上以何為貴？無常之前，當從何精進？敬願與諸君同參！

作者：張藝璉
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本人為107年高考社會行政及格人員，關心中華民國文官體制。

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